Incidencia de las Ciudades Intermedias (CIU) en la conformación del Sistema Urbano Nacional

Edgardo J. Martínez | Leonardo Altmann | Carolina Rodríguez Crisci

 

El último censo INE completa la serie de resultados 1985-1996-2004-2011 en un cuarto de siglo.

Tras la salida de la crisis de 2002, encuentra al país con un 94,5 % de población urbana en

sostenido crecimiento económico y replanteos político-institucionales. La irrupción de

innovaciones productivas y logísticas en las CIU impulsa dinámicas propias, en tanto

centralidades urbano-territoriales con atributos diferentes a las derivadas del Área

Metropolitana de Montevideo. Y al presente, conforman un conjunto heterogéneo sujeto a una

pujante reconversión agro-productiva; además de encarnar un potencial como catalizadoras y

generadoras de sinergia para que, el desarrollo local, sea instrumental a mitigar históricas

desigualdades en el marco de la descentralización y el tercer nivel de gobierno. i

 

Definiciones y criterios aplicados sobre las CIU

 

La ciudad intermedia no puede definirse tan solo por el número de población que acoge. Tan o más

importante es la función que juega en su territorio más o menos inmediato, la influencia y relación

que ejerce y mantiene y, los flujos y relaciones que genera hacia el exterior.” (Programa UIA-CIMES

Ciudades intermedias. Perfiles y pautas. Ajuntament de Lleida-Editorial Milenio, 2003).

“Las Ciudades Intermedias son las que cuentan con Población entre 20 mil a 2 millones de

habitantes; con rol(es) territorial(es) definido(s); que desempeñen alguna función administrativa de

alcance nacional, estadual, federal, regional o local y que, a su vez, no formen parte de conurbación

metropolitana alguna.” Unión Internacional de Arquitectos (U.I.A. – 1999)

Ambas definiciones valoran la escala espacial acotada, los perfiles emergentes del protagonismo

local y la cadencia en la ocupación residencial del suelo en tanto facilitan la posibilidad de implantar

un ordenamiento territorial con mayor probabilidad de sustentabilidad y equilibrio con la dinámica

nacional y/o regional. Estos aspectos cualitativos, adaptados a las condiciones del país y entornos

fronterizos, pautan las CIU en base a los siguientes criterios (Equipo CIU – desde 2004):

  • · Las localidades del Conurbano Metropolitano de Montevideo fueron excluidas como CIU.
  • · Salto, Paysandú, Rivera y Maldonado-Punta del Este como los aglomerados intermedios

mayores.

  • · En cuanto al límite inferior se adoptó el establecido por INE, quedando incluidos 43

conglomerados como CIU con más de 5.000 habitantes.

  • · En consideración del contexto regional contiguo se destacan los conglomerados de

Argentina y Brasil como son: Concordia (170.033 hab.), Santana do Livramento (82.513

hab.), Uruguayana (125.435 hab.) y Santa María (261.031 hab.), además de las metrópolis

provinciales o estaduales como son: Rosario (1.346.165 hab.), Córdoba (1.330.023 hab.) y

Porto Alegre (1.409.351 hab.).

El criterio aplicado para la conformación de datos en los 43 conglomerados CIU consistió en integrar

a las localidades INE que funcional y operativamente constituyen un mismo Centro Poblado (por ej.:

Treinta y Tres, Ejido y Villa Sara) sumándole, a toda otra Localidad (por ej.: Raigón a San José) y/u

ocupaciones urbanas del suelo comprendidas en un radio de 6 kms. de la centralidad principal.

 

Protagonismo de las CIU

 

La significación de las CIU se atiene particularmente a las “nuevas funciones en el actual modelo

económico, para pasar a operar como lugares centrales desde donde se organiza la economía de

una región o porción de territorio y además, con atribuciones en la localización de servicios

especializados para la producción y/o logística al constituirse en verdaderos nodos generadores de

innovaciones” – S. Boisier (El lenguaje emergente en desarrollo territorial (2000) CATS, Santiago de Chile). En los

últimos años en nuestro país además, vale destacar que “el crecimiento de la tecnología en el sector

agropecuario significa la compra de insumos, de servicios y de bienes de capital además, de la

administración del pago de salarios, de impuestos y más acciones con un gasto promedio de unos

900 dólares/hectárea en producción. Teniendo presente que se cultivan unas 1.700.000 hectáreas

anuales y que además, en la medida que el sector agropecuario se desarrolla su aporte al PIB

relativamente disminuye en términos porcentuales, los derrames del sector agropecuario se dan

fuera del sector. La industria y los servicios tanto hacia atrás como hacia delante de cadenas, están

directamente involucrados a procesos productivos con asiento urbano.” (E. Errea, J. Peyrou, J. Secco y G.

Souto Transformaciones en el agro uruguayo- Nuevas instituciones y modelos de organización empresarial (2011)

Programa de Agronegocios-Facultad de Ciencias Empresariales UCUDAL, Montevideo).

Al deslindar los conglomerados por fuera del conurbano metropolitano, focalizando su desarrollo

endógeno y la articulación al entorno agroproductivo/extractivo, el posicionamiento de cada CIU es

sistemáticamente ponderado al (Equipo CIU – desde 2004):

o Apreciar roles como centro de cadenas productivas/complejos agroindustriales y acceso a

grandes equipamientos logísticos al constituirse en referente al entorno inmediato y/o regional.

o Sopesar la capacidad de decisión local a través de la eficacia al asumir roles en términos

económicos, socio-culturales, institucionales o político-administrativos.

o Verificar fluidez en conexión vial y comunicaciones con Montevideo y localidades que

complementan desempeño y funciones del equipamiento colectivo.

o Apreciar activos sociales y/o empresariales para potenciar el desarrollo local en particular en la

superación de carencias, mejora de sustentabilidad ambiental y valorización patrimonial.

o Detectar densidad de comunicaciones digitales y movilidad de transporte (fluvial, aéreo,

carretero o férreo).

 

Incidencia y tendencias de Población, Vivienda y Hogares

 

Al presente las CIU representan dentro del Uruguay urbano, a más del 37 % de la Población

(1.163.222) y de las Viviendas (482.670) y, por encima del 36 % de los Hogares (381.294). Al

tiempo que perfilan una tendencia leve pero sostenida de mayor incidencia de sus tasas de

crecimiento-promedio anuales. ii

Incidencia de grupos de localidades urbanas en Uruguay 1985-2011

tabla 1

El Uruguay urbano alcanza en 2011 al 94,5% de la Población y 93,4% de las Viviendas (en 1985 era el 87% y

88% respectivamente) con, tres Grupos de Localidades del: Área Metropolitana de Montevideo, 43 CIU

mayores a 5.000 habitantes y Localidades con menos de 5.000 habitantes. De 1985 a 2011, los datos censales

colocan a las 43 CIU como el único conjunto con creciente incidencia en Población y Vivienda del Uruguay

Urbano.

 

Se trabajó sobre datos de los Censos 1985, 1996, 2004 y 2011 con las correspondientes tasas

promedio anuales de variación de población, vivienda y hogares. Y para determinar el

comportamiento demográfico de cada conglomerado, se tomaron como referencia las tasas del

Uruguay urbano 1985-2011 y del conjunto de las 43 CIU:

Población: 56 % de las 43 CIU (24 conglomerados) registran tasas 1985-2011 superiores al 0,71%

del Uruguay Urbano y, un 33 % supera la tasa de 43 CIU con 0,94%. Los 14 conglomerados con

mayor aceleración en Poblamiento son: Maldonado-Punta del Este, Piriápolis, Tranqueras, Río

2

Branco, Libertad, San Carlos, Nueva Palmira, Colonia, Tacuarembó, Young, Pan de Azúcar,

Cardona/Florencio Sánchez, Salto y Carmelo.

Vivienda: 72% de las CIU (31 conglomerados) registra tasas 1985-2011 superiores al 1,52% del

Uruguay Urbano y, un 30% supera la tasa de 43 CIU con 1,81%. Los 13 conglomerados destacados

en Ocupación Urbano- Habitacional del suelo son: Maldonado-Punta del Este, Piriápolis, Río Branco,

Tranqueras, Colonia, Tacuarembó, Libertad, Nueva Palmira, José P. Varela, Cardona/Florencio

Sánchez, Artigas, Rivera y Young.

Hogares: 51% de las CIU (22 conglomerados) registra tasas 1985- 2011 superiores al 1,22% del

Uruguay Urbano y, un 48% supera la tasa de 43 CIU con 1,40 %. Los 21 conglomerados destacados

en la dinámica de Hogares son: Maldonado-Punta del Este, Piriápolis, Río Branco, Libertad,

Tacuarembó, Colonia, Young, San Carlos, Cardona/Florencio Sánchez, Artigas, Rivera, Salto, José

P. Varela, Melo, Chuy, Carmelo, Durazno, Fray Bentos, Florida, Dolores y San José.

 

Procesos de ocupación y expansión urbana del suelo

 

Si bien cabe calificar la ocupación cotidiana o temporal de las viviendas en cada CIU, a modo de

ponderar la demanda real de servicios urbanos y del equipamiento colectivo, los valores referentes a

viviendas y hogares involucran ocupaciones urbanas (reales o potenciales) del suelo. Dependiendo de

la cobertura/carencias de servicios básicos en distintas partes del conglomerado, es posible

determinar las categorías del Suelo Urbano según la LOTDS en: Consolidado, No-Consolidado y,

Sub-Urbano. Mientras la ocupación urbana actual en las CIU no supera el 45% como Suelo Urbano

Consolidado, todo Suelo Urbano No-Consolidado es un ámbito transformable que supone una

voluntad de incidir para lograr su renovación/densificación, prioritariamente completando la

infraestructura urbana. Al tiempo que el Sub-Urbano corresponde mas bien, a situaciones de interfase

rural-urbana a congelar o calificar como potencialmente transformable, donde priman localizaciones

dispersas en periferias con distintos usos: Habitacional (residencial-barrio convencional o privado,

residencial de temporada o etario, etc.); No-habitacional (emplazamientos turístico-recreativos,

deportivos, religiosos, etc.); y de Uso intensivo (establecimientos industriales, logísticos/zona franca,

de servicios, etc.).

grafico01

Conformación histórica de la ocupación urbana del suelo en las CIU donde, la inserción retrospectiva de

servicios de infraestructura estuvo basada en intervenciones públicas sectoriales y erráticas. A la par de

evidenciar la disparidad en una misma ciudad, perpetúan el modelo de gestión de privatización de ganancias a la

vez de socializar los costos de urbanización. (Expediente SIG Urbano-Territorial del Equipo CIU-2005)

 

43 CIU en el Sistema Urbano Nacional/Regional

 

El funcionamiento y conformación actualizada de la conectividad en el territorio nacional destaca un

sistema policéntrico de núcleos urbanos con gradientes en intensidad de vínculos que pautan un

Sistema Urbano Nacional/Regional (SUN/R). Con sub-sistemas entre distintas CIU trascendiendo

fronteras departamentales y, articulados a entornos agroproductivos con conexiones a grandes

equipamientos (puertos, nodos logísticos, redes viales, estaciones ferroviarias, etc.). Al tiempo que el

equipamiento colectivo instalado en cada CIU evidencia el posicionamiento y complementariedad, en

el marco relaciones de interdependencia entre conglomerados de diferente jerarquía y

especialización.

Si bien para evidenciar el espesor de vínculos tuvimos presente varias capas de análisis (como son: el

espesor y destino de las Conexiones Telefónicas/Inalámbricas-ANTEL y tipos/cobertura del

Equipamiento en atención a Salud, Educación, Administración y Cultura) para graficar cada subsistema

urbano, dimos primacía a los valores del Tránsito Promedio Diario-Anual (TPDA de carga y

pasajeros) registrados en 2011 por la Dirección Nacional de Vialidad-MTOP:

grafico02

La complementariedad del equipamiento colectivo instalado en salud, educación, administración/gobernanza y

cultura junto, a la capacidad de atención a la demanda emergente y el sustento de infraestructura determinan el

posicionamiento de las CIU en el Sistema Urbano Nacional/ Regional.

 

Para la caracterización de cada Sub-Sistema Urbano hemos contemplado una serie de indicadores y

un abordaje sistémico abarcando una multiplicidad de escalas con distintas capas de análisis. A título

indicativo y priorizando la cuestión del Acondicionamiento Territorial, nos referirnos a: la Evolución

de población, vivienda y hogares (fuente: INE), el Diagnóstico de la Cohesión Territorial-Insumos

para políticas locales de desarrollo económico y social sustentables (fuente: APT-OPP); además de

los Cambios 2000-2011 en Regiones de Especialización Agroproductivas (fuente: DIEA-MGAP), la

Localización y dinámica de Nodos Logísticos (carga y pasajeros) (fuente: DNV-MTOP) y, la

Cobertura y complementariedad del Equipamiento Colectivo y los Polígonos de Infraestructura

Urbana (elaboración propia CIU-ITU).

 

Reflexiones provisionales

 

Las CIU en el contexto regional revelan capacidades de integración y articulación a redes con asiento

de unidades productivas y/o de establecimientos turísticos, además de ser proveedoras de servicios

locales y/o regionales. Valores del tráfico promedio diario-anual (TPDA) permiten apreciar los flujos

carreteros internos y con la región; en tanto la red ferroviaria uruguaya de pasajeros ha sido casi

inoperante por más de veinticinco años. No obstante, en las intensidades del flujo carretero importa

diferenciar los tramos de rutas efectivamente utilizadas para transporte regular de pasajeros -a modo

de evidenciar circuitos de destinos locales- de, flujos y nodos del transporte de cargas con trayectos

del alzado de cosecha/producción a su acopio y/o para la descarga en plantas o en puertos. En la

ponderación de vínculos y posicionamiento de las CIU, ¿hasta qué punto ser asiento de servicios a

cadenas productivas con innovaciones tecnológicas da sustento al desarrollo local capaz de revertir

las históricas desigualdades? Es decir, las CIU con mayor protagonismo, ¿han incorporado

efectivamente la dimensión ambiental y estrategias de desarrollo sostenible tanto, en términos de la

conservación del suelo productivo así como, del adecuado acondicionamiento urbano del suelo para

el acceso equitativo a la infraestructura y los equipamientos colectivos?

El último Censo Agropecuario disponible data de 2000, por lo que los datos del realizado en 2011

serán de gran valor para comprensión de doce años con significativas transformaciones en usos y

manejo productivo del suelo así como, del re-posicionamiento de las CIU y el replanteo logístico en

el Sistema Urbano Nacional/Regional.

i En reconocimiento de los desequilibrios territoriales y de desarrollo a nivel del país, la reforma constitucional de

1996 destaca el artículo 50 “El Estado impulsará políticas de descentralización, de modo de promover el desarrollo

regional y el bienestar general.” En ese marco, fue aprobada en 2009 la Ley 18.567 de Descentralización Política y

Participación Ciudadana con el tercer nivel de gobierno. Paralelamente, cabe destacar que el Desarrollo Local (F.

Barreiro Cavestany en Desarrollo desde el Territorio-2002) “… tiene que ver con acciones desde el territorio para

incremento de la creación de valor, mejora de rentas, aumento de oportunidades de empleo y la calidad de vida de los

habitantes de la localidad…como resultado de una multiplicidad de actores (económicos, sociales, políticos,

tecnológicos) que operan y toman decisiones en el territorio o, que sin estar localizados en el territorio, inciden en él.

ii El INE organiza el territorio geoestadísticamente en Áreas Amanzanadas o Localidades Censales y en Áreas no

Amanzanadas. Esta gran división considera fundamentalmente las características físicas del territorio, asociadas

principalmente a los espacios delimitados en forma clara y precisa constituidos por conglomerados de edificaciones, y

por lo tanto refleja la representación de los cambios del paisaje. Las Localidades Censales Amanzanadas se

corresponden así, a distintas modalidades de ocupación urbana del suelo.

 

Edgardo J. Martínez. Arquitecto (FArq-UdelaR, 1970). Co-dirección académica en (IH&UMSBIE/

NL y HetD-UCL/B). Posgrado en Gestión Ambiental Urbana (Fondo Verde-OEA, 2009).

Profesor agregado con DT en el Instituto de Urbanismo (FArq-UdelaR). Responsable del ‘Programa

nacional de capacitación de autoridades y técnicos en Intendencias y Municipios para procesos de

Ordenamiento Territorial’ (Uruguay Integra-OPP, 2012).

 

Leonardo Altmann. Estudiante generación 2000 (FArq-UdelaR). Auxiliar de investigación

‘Ciudades Intermedias del Uruguay’ en Instituto de Urbanismo (FArq-Udelar). Colaborador

honorario en Taller Schelotto (FArq-UdelaR). Responsable de investigación PAIE-CSIC (llamado

2012) ‘La UdelaR y el desarrollo urbano-territorial a escala nacional’.

 

Carolina Rodríguez Crisci. Arquitecta (FArq-UdelaR, 2003). Asistente de investigación

(Convenios: MdPU-OPP y CIU-IDDurazno) en el Instituto de Urbanismo (FArq-Udelar).

Diplomada en Sistemas de Información Geográfica, Manejo de ArcView (FCIEN-Udelar) y

Tasaciones Inmobiliarias (UEP/FArq-UdelaR).