Las transformaciones Territoriales en el Ámbito Rural y su Ordenamiento

Cecilia Lombardo

 

  1. A propósito de la Nueva Ruralidad

Tradicionalmente el ámbito rural era un espacio de concentraciones poblacionales dispersas cuya actividad era la agropecuaria, en estrecha dependencia con los recursos naturales. Esta caracterización era la contracara de lo urbano, en la medida que las ciudades se definían por una alta concentración de población y una base económica diversificada.

Los requerimientos de la sociedad moderna: las nuevas formas de producción que demandan infraestructuras acordes, la presión de usos urbanos, la producción energética, las nuevas formas de disfrute del tiempo libre donde se revaloriza la alta naturalidad, la preservación de los recursos naturales, hace que lo rural esté transitando hacia una nueva funcionalidad[1].

En este marco la noción de la Nueva Ruralidad, propone una nueva forma de pensar y entender los procesos territoriales que se están operando, no solamente en nuestro país sino también en Latinoamérica. Alude a las interrelaciones que existen entre las actividades, agropecuarias y no agropecuarias, rurales y urbanas, sociales, económicas y los ecosistemas. En esta nueva realidad la delimitación espacial pierde relevancia en la medida que se establece una relación interdependiente entre el espacio “natural” y el espacio construido, poniendo en cuestión el “conocimiento” convencional sobre las áreas rurales y urbanas. Se introduce así una visión de un conjunto de relaciones que dan cuenta de la integralidad de fenómenos territoriales, que interpela a la planificación territorial. Por lo cual, se hace necesario redefinir el espacio rural, considerando su multifuncionalidad, de manera tal de poder visualizar la interdependencia de lo urbano y lo rural, así como las transformaciones operadas en este espacio, para poder “proyectar el territorio”.

  1. Transformaciones territoriales

La segunda mitad del siglo XX fue escenario y testigo de profundas y veloces transformaciones en los modelos de desarrollo; cambios que se expresaron en todas sus dimensiones constitutivas: las económicas y sociales, las tecnológicas y productivas, las culturales y comunicacionales, las políticas e institucionales, las físicas y naturales.

Las tendencias de los cambios producidos, en la última década del siglo pasado se expresan en las modalidades de uso y ocupación asociados, en gran medida, a los cambios de la base económica, y en la introducción de nuevas tecnologías en algunos rubros de la producción agropecuaria junto con políticas diferenciales de estímulos y subsidios, generó una fuerte transformación en el ámbito rural nacional.[2]

Promovidos por la política de desarrollo agropecuario vigente, el proceso se profundiza. La ganadería extensiva y los principales rubros cerealeros tradicionales en el país (maíz, girasol, trigo, cebada, avena, sorgo) orientados a satisfacer la demanda interna y a generar saldos exportables, están siendo desplazados territorialmente en forma progresiva por nuevos rubros, tales como los cultivos forestales de rápido crecimiento, la imposición de cultivos transgénicos (soja y maíz) y la expansión de la frontera agrícola arrocera.[3]

2.1.La forestación

En diciembre de 1987 se aprueba la ley forestal que, entre otras cosas, establece beneficios tributarios como manera de fomentar esta producción. Estos beneficios se implementan en aquellas áreas del territorio nacional que fueron declaradas de prioridad forestal, definidas por aquellos grupos de suelos de baja productividad en la producción de carne y lana (Índice CONEAT). En términos de la aptitud de uso de la tierra comprenden aquellas que puedan ser forestadas sin alterar el tapiz natural, dejando áreas de campo natural para su recuperación, fundamentalmente los desagües naturales donde la producción adecuada es la silvo pastorial[4], y las aptas para producción de pasturas y con muy severas limitaciones para otros cultivos. Pueden o no ser tierras para cultivos forestales.

En este sentido se podría decir que esta ley, de manera implícita, establecía un ordenamiento del territorio para este sector de la actividad agropecuaria. Si bien este criterio es cuestionado técnicamente por algunos investigadores[5], el parámetro de aptitud de suelo estuvo considerado por lo que se podría decir que hubo una intencionalidad de proteger al suelo como recurso natural.

En lo que refiere a la distribución espacial de la actividad forestal, en el año 2000[6] se verifica en que “más del 33% de la superficie forestada se concentra en nueve explotaciones con 10 mil o más hectáreas de bosque, todas ellas ubicadas en las regiones Centro-Norte[7] Litoral-Oeste[8]. La Región Sur-Este[9] registra una mayor presencia de establecimientos de menor escala forestal con el 25,7% de su área forestada en explotaciones con menos de 300 hectáreas de bosques.”[10]

Sin embargo el acelerado desarrollo de los últimos años, donde las grandes empresas nacionales y extranjeras realizaron inversiones a gran escala en plantaciones forestales con fines comerciales en el país, particularmente madera para pulpa, trajo como consecuencia que, en base a la productividad de determinados suelos sea más rentable la inversión, que obtener los beneficios tributarios, tomando en cuenta que la Ley Forestal no estableció ninguna prohibición de plantaciones fuera de estas áreas.

En el año 2010 el MGAP a través del decreto de 220/10 modifica las áreas de prioridad forestal, ampliando los grupos de suelo posibles de ser plantados, pasando del 14.3% al 25%[11] de la superficie del territorio nacional[12]. De modo que se puede concluir que el supuesto ordenamiento territorial de la actividad y la protección del suelo quedan supeditados al desarrollo económico de esta actividad.

El censo agropecuario de 2011[13] demuestra que no sólo han aumentado significativamente las explotaciones forestales, sino que también la distribución espacial de la actividad ha ocupado una diversidad de territorios, afectando las producciones que tradicionalmente se realizaban en esas áreas, como la ganadería extensiva, con el consiguiente desplazamiento de población rural hacia los centros urbanos. Por otro lado se utilizan tierras con aptitud para otro tipo de cultivos, poniendo en cuestión la conservación del suelo como recurso natural, fundamentalmente al perder oportunidad de uso para producciones consideradas más importantes (consumo humano – agricultura – ganadería – lechería). Cabe destacar que donde no se verifica actividad forestal es en la región basáltica, por no ser apta para la forestación y la cuenca arrocera y en la mayoría de la lechera, siendo éstas producciones de importante incidencia en la economía nacional.

Esta realidad no solamente ha cambiado la fisonomía del paisaje rural, incluso comprometiendo valores paisajísticos como las sierras, sino que también ha comprometido a la estructura vial del territorio nacional, considerando el transporte de madera por carretera hacia la planta UPM y hacia los puertos de Montevideo, Nueva Palmira y desde 2013 hacia La Paloma, generando la necesidad de importantes áreas de acopio en la infraestructura portuaria.

2.2.La soja

La expansión de la frontera agrícola desde Argentina, se ha dado a partir de la irrupción de la soja de carácter empresarial, introduciendo cambios en la ocupación del territorio en las áreas agrícolas-ganaderas del litoral oeste, siendo las tierras que presentan la mayor fertilidad del país.

En un primer momento las condiciones del suelo eran el elemento sustantivo en la localización de la producción, lo que explica el desarrollo que ha tenido en los departamentos de Soriano, Río Negro y Paysandú. Sin embargo los paquetes tecnológicos introducidos en la explotación de la soja (siembra directa[14], agroquímicos fertilizantes), ha producido un corrimiento de la producción sobre tierras menos fértiles. En otras palabras significa un uso más intensivo sobre el recurso suelo que implica impactos significativos en relación a la sustentabilidad de los ecosistemas y de los sistemas sociales.

El censo agropecuario de 2011[15], evidencia esta situación. En el gráfico adjunto muestra el avance de la producción sojera sobre zonas donde se localiza la producción lechera, cuya consecuencia social se traduce en el desplazamiento de los productores familiares del sector. Otro cambio que se introduce a partir de la producción sojera es la necesidad de infraestructura de recibo, acopio y secado, dando lugar a la aparición de silos en el espacio rural.

Como se explicita en el trabajo realizado por J.M. Paruelo, y otros, se puede concluir que: “A las consecuencias económicas y ambientales de la expansión agrícola se añaden las consecuencias sociales, todas estrechamente ligadas. Algunos cambios sociales están directamente ligados a las transformaciones económicas, como es el caso de las migraciones internas y externas, redistribución de la tierra y el ingreso, y cambios en las relaciones laborales. Otros cambios sociales se vinculan a las transformaciones ambientales que, a través del impacto de las actividades antrópicas sobre la provisión de bienes y servicios ecosistémicos, afectan la calidad de vida de la sociedad y la forma en que ésta percibe y valora los cambios en el uso de la tierra.”[16]

2.3.El arroz

La producción arrocera en nuestro país no es nueva, y aun hoy es unos de los sectores agrícolas más dinámicos orientado fundamentalmente a la exportación, siendo la cuenca de la Laguna Merín (Treinta y Tres, Rocha, Cerro Largo y Lavalleja) el área donde tradicionalmente se ha localizado. Sin embargo en los últimos años se ha expandido la frontera agrícola hacia el centro (Rivera, Tacuarembó y Durazno), y norte del país (Artigas, Salto y Paysandú)  definiéndose de esta manera tres regiones arroceras.[17]

El desarrollo que históricamente ha tenido el cultivo de arroz en la región Este, se debe a la coincidencia de que existe una importante disponibilidad de los recursos suelo y agua, y que son tierras aptas para esta producción,[18] que a lo largo del tiempo se ha ido consolidando una infraestructura de riego, tales como las represas, canalizaciones y tomas de agua. De modo que, en este caso, la localización está directamente vinculada a las condiciones ambientales del territorio, apoyada por un sistema urbano que ofrece servicios a esta producción.

El desarrollo de las otras dos regiones se debe a los cambios en el paquete tecnológico introducidos desde Brasil, que promueven la siembra directa, siendo una nueva modalidad productiva del sector en los últimos años. Si a esto se le suma la utilización de herbicidas, insecticidas y fungicidas, se puede decir que el cultivo de arroz está comprometiendo los recursos ambientales del territorio nacional.

Tomando en cuenta las lógicas de localización y producción antes descritas podemos arribar a algunas conclusiones que tensionan el funcionamiento del territorio uruguayo, y presionan los recursos naturales. Según M. Achkar y otros, “La lógica espacial de las plantaciones forestales, sojeras y arroceras, responde ante todo a una concepción de ventajas comparativas que ofrecen los territorios y los sistemas ambientales en el Uruguay.”[19] Por otro lado se verifica un cambio en la fisonomía del paisaje rural, donde la pradera natural se desdibuja dando paso a la producción agrícola con la consiguiente infraestructura de almacenaje. Este proceso ha dejado en evidencia la inadecuación de la infraestructura de conectividades (red vial y sistema portuario), e interpela al sistema de ciudades, por la necesidad de fortalecer y readecuar los servicios urbanos, particularmente a la producción, y albergar las migraciones internas de la población trabajadora, tanto rural como urbana.

2.4.La diversificación de la matriz energética

A partir de 2005 se inicia un proceso de discusión y formulación de lineamientos generales sobre la política en materia de energía del país, dentro de los cuales la diversificación de la matriz energética es uno de los ejes principales. Los acuerdos realizados en la Comisión Multipartidaria de Energía (2010), definen como Política de Estado: promover introducción de fuentes renovables, explorar la búsqueda de nuevos energéticos, intensificar la participación del gas natural y promover el desarrollo de proveedores locales. También se define, en un horizonte temporal de cinco años, llegar al 50% de energías renovables en nuestra matriz energética global.

A partir de estas decisiones se comienza a visualizar emprendimientos eólicos, particularmente en Maldonado y Rocha, y en el caso de la energía solar, la primera granja fotovoltaica se localiza en Salto. Ambas tecnologías están fuertemente vinculadas a las condiciones ambientales del territorio, la velocidad del viento en el primer caso, y las condiciones de asoleamiento en el segundo, explican la localización. Por otro lado la ubicación de estos emprendimientos también está condicionada por el sistema de interconexión de la red, que actualmente no cubre todo el territorio nacional.

Al igual que los agrocombustibles, la incorporación de generación eléctrica con biomasa está fuertemente vinculada a la producción agrícola. A título de ejemplo los residuos de aserraderos se vinculan a la cadena productiva forestal, mientras que los agrocombustibles, a la producción de caña de azúcar, de soja, entre otras.

La manifestación territorial de la política energética, tiene expresiones diversas. La energía eólica construye un nuevo paisaje con la incorporación de los aerogeneradores sobre las sierras, cambiando su fisonomía, mientras que el desarrollo de las cadenas agroindustriales, además de cambiar el paisaje rural impacta en las ciudades incorporando nuevos usos. La cercanía a la producción de la materia prima, áreas de depósitos, entre otros factores inciden en su localización.

Por último cabe señalar que estos desarrollos interpelan a la infraestructura instalada, ya que se hace necesaria una inversión que amplíe el sistema de interconexión eléctrica existente, de manera de volcar la producción energética a la red.

A partir de estas consideraciones el ámbito rural incorpora la producción de energía, además de la agropecuaria, y se comienza a vislumbrar regiones del país con cierta especialización, donde las cadenas productivas pueden ser un motor del desarrollo económico y social. Sin embargo la dimensión ambiental, en lo que refiere a la conservación de los recursos naturales, y paisajísticos, no se vislumbra como aspectos sustantivos a la hora de tomar las decisiones.

 

2.5.El Turismo

En los últimos años el desarrollo de la actividad turística en Uruguay ha tenido cambios significativos a partir nuevas pautas culturales que revalorizan la alta naturalidad. Si bien el turismo se sol y playa sigue estando en el primer lugar, va ganando espacio el turismo rural, de sierras y el termal.

Esta situación ha promovido una serie de emprendimientos en el ámbito rural, entre otros las estancias turísticas y las chacras marítimas, que se refuerza por la intervención de propietarios individuales de alto poder adquisitivo, que construyen sus residencias de descanso en las áreas rurales, buscando el contacto con la naturaleza en áreas de alto valor ambiental y paisajístico, fundamentalmente en Maldonado.

Este proceso se ha visto fortalecido por la política pública en la materia. La marca Uruguay Natural es la carta de presentación del país a nivel internacional para fomentar el turismo extranjero, donde la sostenibilidad ambiental ha sido sinónimo de calidad, siendo una de las premisas básicas del Plan Nacional de Turismo. Entre sus líneas estratégicas se promueve la diversificación de la oferta turística, a partir de un modelo sostenible económicamente, mediante el uso responsable y equilibrado de los recursos naturales y culturales, la optimización de los beneficios por inversión y la atención de las necesidades de los turistas,  garantizando así el desarrollo del sector en el largo plazo.[20].

Es así que se incorpora una nueva “demanda” de espacio en el ámbito rural, que se basa las condiciones ambientales relevantes de los distintos territorios para el desarrollo de la actividad.

  1. Algunas reflexiones para el ordenamiento territorial del ámbito rural.

Las transformaciones operadas interpelan al ordenamiento territorial, considerando que la distribución espacial de estas actividades presenta requerimientos particulares, pero con un denominador común, se basan en el uso de recursos naturales. En este marco la dimensión ambiental pasa a ser el elemento sustantivo a la hora de planificar las áreas rurales, lo que implica una nueva racionalidad en el uso y ocupación del territorio, que como plantea R. Guimaraes estará basada en “…una nueva ética del desarrollo, una ética en la cual los objetivos económicos del progreso estén subordinados a las leyes de funcionamiento de los sistemas naturales y a los criterios de respeto a la dignidad humana y de mejoría de la calidad de vida de las personas.”[21]

Considerando la caracterización realizada del proceso en curso, se podría decir que existe, por parte de las distintas actividades económicas, una competencia por los recursos naturales en base a la mejor rentabilidad, por lo que habrá que avanzar en definición de criterios para su ordenamiento.

En lo que refiere a la competencia entre las actividades turísticas y la incorporación de aerogeneradores, habrá que definir áreas donde sea posible localizarlos y donde se construyan nuevos paisajes que aporten en la reformulación de las condiciones escénicas. Igualmente en la forestación deberá considerarse las características paisajísticas y la complementariedad con la ganadería.[22]

Si se trata de conservar los recursos naturales, la localización de la producción agrícola deberá considerar la aptitud y capacidad del suelo, incorporando un paquete tecnológico que tampoco afecte a los recursos hídricos.

Teniendo en cuenta estos aspectos, como criterio se podrán establecer usos preferentes que sean complementados por actividades compatibles que además permitan el desarrollo actividades económicas, en armonía con los ecosistemas, de manera tal que el discurso de la sustentabilidad trascienda su carácter, hasta ahora retórico.

 

 

 

Cecilia Lombardo (Montevideo, 1957). Arquitecta desde 1987 (FArq- Udelar). Magíster en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (FArq-Udelar). Profesora Adjunta del Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo (FArq-udelar). Investigadora en el área de planificación urbana. Consultora en planificación y proyectos urbanos en áreas de vulnerabilidad social. Actualmente desempeña tareas de asesoramiento a la DINOT-MVOTMA.

 


[1]
                        [1] G.P. Zuluaga Sánchez: Las nuevas funciones del espacio rural”. Artículo publicado en Ensayos Frohum 15 (2000)

[2]
                        [2] Arq. M. Cecilio, Ing.Agr. M. Chabalgoity, Arqs.J. Couriel, C. Lombardo y L. Mazzini: “Reflexionando acerca  de la ordenación del territorio. Departamento de Canelones.” Inédito MOTDU – Farq.

[3]
                [3] MSc. M. Achkar, Mast. A. Domínguez y Lic. F. Pesce: Principales transformaciones territoriales en el Uruguay rural contemporáneo.” p.220 Revista Pampa 2006.

[4]
                        [4] Sistema productivo que combina la forestación comercial con la ganadería.

[5]
                        [5] Ibidem 3

[6]
                        [6] Ver figura 1: DIEA-MGAP “Regiones de Especialización Productiva”. 2004

[7]
                        [7] Artigas, Rivera, Tacuarembó, Durazno, Cerro Largo y Treinta y Tres

[8]
                        [8] Salto, Paysandú, Río Negro y Soriano

[9]
                        [9] Colonia, Flores, San José, Florida, Canelones, Montevideo, Lavalleja, Maldonado y Rocha

[10]
                [10] DIEA-MGAP: “La actividad forestal a través del censo agropecuario.” (2000)

[11]
                        [11] En términos numéricos significa que se partió de 2.313.513 há. a 4.114.000 há.

[12]
                        [12] Cabe señalar que este aumento de la superficie de producción se condiciona por la Ley de creación y gestión de un Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas, como instrumento de aplicación de las políticas y planes nacionales de protección ambiental (Ley Nº 17.234 del 2000) y la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible (Ley 18.308 de 2008).

[13]
                        [13] Ver figura 2, DIEA-MGAP, “Resultados preliminares del censo de 2011.”

[14]
                        [14] Se refiere al sistema de siembra que no mueve el suelo para la implantación de cultivos.

[15]
                        [15] Ver figura 3, DIEA-MGAP, “Resultados preliminares del censo de 2011.”

[16]
                [16] J.M. Paruelo, J.P Guerschman,  G. Piñeiro, E.G Jobbágy, S.R Verón, G. Baldi, y S.Baeza:”Cambios en el uso de la tierra en Argentina y Uruguay: marcos conceptuales para su análisis”. p. 48 Agrociencia. (2006) Vol. X N° 2.

[17]
                        [17]Ibidem 3.

[18]
                        [18] DINOT: “Estrategias de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible para la Región Este”. 2010.

[19]
                        [19] Ibidem 3.p.221

[20]
                        [20] Ministerio de Turismo y Deportes: “Plan Nacional de Turismo Sostenible 2020.”

[21]
                        [21] R.P Guimarães, “La ética de la sustentabilidad y la formulación de políticas de desarrollo “. Archivo digital (1998).

[22]
                        [22] Ver figura 4, fuente Arq. Norma Piazza